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中国低空经济（2022 - 2025）：政策演进、产业构建与未来展望全景调查报告

　　2025年全国两会期间，“低空经济”再度被写入政府工作报告，这是继2024年后该领域连续两年获此关注。在武汉东湖高新区的低空共享无人机应用示范区，186架无人机借助128个自动机库实现常态化运营，日均飞行超300架次，城市治理效率较人工提升15倍，目标识别准确率超85%。这一数据充分表明，低空经济作为新质生产力的代表潜力巨大。当无人机、电动垂直起降飞行器(eVTOL)等低空飞行器与5G - A、北斗等技术深度融合，人类正迎来“第三空间”的经济变革。

　　本报告通过“政策 - 技术 - 市场”三角分析框架，系统梳理2022 - 2025年中国低空经济在政策演进、技术突破与市场发展方面的情况，揭示这一战略性新兴产业如何通过制度创新激活空域生产力，同时剖析空域管理体制改革滞后与技术商业化加速之间的核心矛盾。数据显示，我国低空经济规模从2023年的5059.5亿元增至2024年的6702.5亿元，预计2025年将突破8500亿元，2026年有望跨越万亿级。

　　一、政策体系构建：从顶层规划到地方实践

　　(一)国家战略布局的三次升级

　　近三年，中国低空经济政策实现了从行业规范到国家战略的跨越。2022年是政策奠基年，民航局发布《城市场景物流电动多旋翼无人驾驶航空器系统技术要求》，作为国内首个城市物流无人机行业标准，为商业化应用奠定技术基础;工信部出台《民用无人驾驶航空器产品安全要求》，从生产源头建立强制性安全规范，填补监管空白。

　　2023年是战略升级年。6月发布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》构建全链条管理体系，首次对无人驾驶航空器的生产、进口、飞行和维修进行系统规范;10月出台的《绿色航空制造业发展纲要(2023 - 2035年)》明确eVTOL发展路径，2025年试点运行，2035年实现商业化规模化应用;年末中央经济工作会议将低空经济确立为国家战略性新兴产业，使其进入国家经济发展核心赛道。

　　2024 - 2025年政策体系全面开花。2024年3月，“低空经济”首次写入政府工作报告，定位为“新增长引擎”;7月党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，首次在中央全会文件中提出发展通用航空和低空经济;国家发改委成立低空经济部门，负责战略规划和重大问题协调，产业推进进入专职化阶段;2025年2月，民用航空法修订草案提请审议，明确空域划分要兼顾低空经济发展需要，从法律层面保障空域资源分配。

　　(二)地方实践的差异化探索

　　在国家政策引导下，全国31个省份将低空经济写入2025年政府工作报告，形成特色发展路径。广东省以《推动低空经济高质量发展行动方案(2024 - 2026年)》为框架，构建“1 + 3 + N”发展平台，计划2026年实现3000亿元产业规模，形成广州、深圳、珠海三核联动格局。深圳作为“无人机之都”，通过首部地方立法《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，在空域管理试点和跨境物流应用上先行先试，其无人机产业集群产值占全国一半。

　　湖南省作为全国首个全域低空开放试点省份，创新“军地民”三方协同管理机制，划设179个空域和97条常态化低空目视航线，3000米以下空域监视覆盖率达95%，规划建设55个通用机场和6600个直升机起降点，形成密集的低空基础设施网络，2024年通用航空飞行量同比增长36%。

　　内蒙古依托地域优势，重点发展“低空 +”多元应用场景。筹建低空经济研究院，打造呼包鄂低空经济发展圈和赤通锡低空应用集聚区，培育300余家无人机企业，业务涵盖全链条。其《低空空域管理改革实施方案》提出2027年实现“军地民”协同管理体系基本完善、产业体系初步构建的目标。

　　(三)制度创新的突破与挑战

　　低空经济发展倒逼空域管理制度创新。传统“申请 - 审批”模式难以满足低空飞行需求，湖南省探索分类划设机制，根据飞行高度、飞行器类型和任务性质差异化管理，为全国提供经验。2024年工信部等四部门印发的《通用航空装备创新应用实施方案(2024 - 2030年)》提出建立“动态空域分配”机制，通过数字化手段灵活调配空域资源。

　　安全监管与效率提升的平衡是制度创新核心。一方面，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》建立分类分级适航管理体系，对不同重量无人机差异化管控;另一方面，各地建设低空智联网，如广东省推动5G - A、北斗、卫星互联网等技术融合，构建全省低空通信、导航和监视网络，实现“技术管安全”的新思路，为低空经济安全发展提供制度保障。

　　二、产业生态构建：从技术突破到场景应用

　　(一)产业链的四维架构

　　低空经济形成完整产业链，涵盖基础设施、飞行器制造、运营服务和保障体系。基础设施方面，通用机场数量从2023年底的499个稳步增长，但与美国3万个公共通航机场仍有差距。各地创新起降设施，如广州在商业楼宇顶层建设垂直起降场，武汉部署128台无人机自动机库，形成“分布式基础设施网络”。能源基础设施同步升级，充电桩、氢燃料补给站等开始配套布局。

　　飞行器制造领域，“无人机领跑，eVTOL追赶”。民用无人机产业成熟，2024年实名登记数量达198.7万架，在农业植保、物流运输等领域广泛应用。亿航智能、小鹏等企业在eVTOL领域取得突破，小鹏“陆地航母”模块化飞行车2024年11月完成首次公开飞行，计划2026年量产。核心技术方面，高能量密度电池、高功重比电推进系统和智能控制系统取得阶段性成果，但航电系统、高精度传感器等关键部件仍依赖进口。

　　运营服务是产业价值释放核心环节。城市空中交通(UAM)试点在广州、深圳率先启动，开通市内及城际低空客运航线，打造粤港澳大湾区低空交通走廊。低空物流多点突破，珠海横琴试点跨境无人机物流，实现“1小时达”澳门;海岛地区无人机跨海运输高值海产品，解决传统物流瓶颈。应急救援领域，无人机与直升机“高低搭配”，在消防救援、医疗转运等场景发挥重要作用，如成都双流低空应急救援中心构建全域响应体系。

　　保障体系建设加速。广东省建成省级低空飞行综合管理服务平台，实现空域协同管理和飞行态势监视。通信保障方面，全国建成5G基站超425万个，330余个城市启动5G - A网络部署，为低空飞行器提供连续通信覆盖。安全保障技术同步发展，低空反制系统、空管自动化系统等逐步应用，形成“天网 + 地网”立体防控体系。

　　(二)区域集群的差异化发展

　　长三角地区“技术引领、场景多元”。合肥骆岗中央公园建成全球首个无人驾驶载人航空器商业运营中心，2025年将打造“低空之城”;杭州临空经济示范区设立eVTOL适航审定中心，推动适航标准制定与产品研发同步。该区域高校与企业协同创新活跃，在智能飞控、空地通信等领域保持技术领先。

　　珠三角地区“制造 + 应用”双轮驱动。深圳是全球低空产业集聚度最高的城市，无人机产值占全国50%以上，形成完整产业链。珠海高新区建设低空经济产业园和飞行测试基地，成立珠澳低空产业联盟，推动跨境应用创新。该区域政策创新活跃，深圳出台全国首部低空经济立法，在空域使用、安全管理等方面先行先试。

　　成渝地区“特色场景、生态优先”。成都开通全国首个阶梯式低空空域，无人机配送覆盖彭州山区，解决偏远地区物资运输问题。重庆作为山地城市，部署2.5万栋高层建筑无人机巡检系统，创新超大城市治理模式。该区域将低空经济与生态保护、乡村振兴结合，开发低空旅游、农林植保等特色应用，形成差异化发展路径。

　　(三)市场规模与增长动力

　　低空经济保持高速增长。2023年市场规模突破5000亿元，达5059.5亿元，增速33.8%;2024年增至6702.5亿元，其中低空航空器制造和运营服务占比55%。赛迪顾问预测，2025年市场规模将达8591.7亿元，2026年有望突破万亿元，达10644.6亿元。细分领域中，eVTOL表现突出，2024年产业规模约32亿元，预计2026年增长至95亿元，呈现爆发式增长潜力。

　　市场增长动力来自三方面：政策驱动上，各级政府出台财政补贴、用地保障等措施，如广东省对公共类无人机起降设施给予建设补贴;技术进步方面，无人机续航时间从2022年平均30分钟提升至2025年60分钟以上，eVTOL载重量突破500公斤，为规模化应用奠定基础;需求升级方面，城市交通拥堵、乡村物流不畅等问题催生低空服务需求，2024年无人机物流订单量同比增长200%，低空旅游人次突破500万。

　　企业格局呈现“头部引领、中小企业协同”特点。大疆创新、亿航智能等龙头企业占据市场主导地位，大疆在消费级无人机市场份额超70%。同时涌现出一批专精特新企业，如中交通信专注于低空通信、海鹰航空聚焦智能空管。产业投资活跃，2024年低空经济领域融资额超300亿元，重点投向eVTOL研发、低空智联网建设等方向。

　　三、学术研究进展与理论创新

　　(一)核心研究议题与发现

　　学术界围绕低空经济发展规律、制度创新和技术应用展开研究。中国人民大学《2025低空经济城市发展指数》从技术创新活力、市场开拓潜力、生态协同能力和政策赋能效力四个维度评估58个城市，发现深圳、北京、成都位居前三，长三角、珠三角与成渝地区形成区域增长极，揭示了低空经济发展的“马太效应”。

　　《国民经济管理》期刊研究指出，低空经济赋能高质量发展的逻辑体现在三方面：创新驱动上，通过飞行器迭代和空域数字化提升全要素生产率;产业融合上，推动航空制造与信息技术、新材料等产业交叉融合，催生新业态;提质增效上，在城市治理、应急救援等公共服务领域提升效率和质量，为理解低空经济价值提供理论框架。

　　在空域管理研究领域，学者认为传统“静态划设”模式不适应低空经济发展需求。《改革》杂志文章提出“动态空域分配”机制，基于实时流量数据和任务优先级，通过算法柔性调配空域资源，该机制在湖南试点应用，使空域利用率提升30%以上。

　　(二)面临的挑战与对策建议

　　学术研究指出低空经济发展面临三大挑战：一是市场需求培育不足，居民对低空出行接受度有待提高，2024年调研显示仅35%受访者愿意尝试eVTOL载人飞行;二是基础设施建设滞后，通用机场数量不足且分布不均，低空通信网络覆盖率在山区仅为平原地区50%;三是法律法规不完善，在低空责任划分、事故理赔等方面缺乏明确规定，制约商业化进程。

　　针对挑战，学者提出系统性解决方案：技术创新方面，建议设立国家级专项基金，突破长续航电池、自主避障等“卡脖子”技术;标准体系方面，推动建立全流程标准，加强国际标准制定参与度;人才培养方面，构建“产教融合”机制，培养专业人才，为政策制定提供参考。

　　安全监管研究强调技术与制度协同。学者提出构建“空天地一体化”监管体系，通过无人机云系统实现飞行计划报备和实时监控，结合地面反制设备形成立体防控。同时建议建立“分级分类”监管模式，对微型无人机轻量化管理，对载人飞行器严格适航审查，平衡安全与效率。

　　四、问题与挑战

　　(一)空域管理体制改革滞后

　　尽管低空空域管理改革有进展，但“军地民”协同机制不完善。调研显示，跨区域飞行审批流程平均需5 - 7个工作日，难以满足应急救援等时效性要求。空域划设“重限制轻利用”，全国低空空域开放率不足30%，且多在偏远地区，与经济活动密集区需求错配，导致低空飞行器利用率低，企业运营成本高。

　　(二)基础设施建设不均衡

　　低空经济基础设施“东密西疏”。东部沿海省份通用机场密度是西部5倍以上，广东省建成低空智联网核心区域，西部部分地区缺乏基本通信覆盖。基础设施建设“重硬件轻软件”，大量起降场地建成后因缺乏运营维护资金闲置，截至2024年底，全国通用机场利用率不足40%。能源保障设施也有短板，充电桩、加氢站等配套不足制约电动飞行器发展。

　　(三)技术瓶颈与标准缺失

　　核心技术方面，航空动力电池能量密度达350Wh/kg，但与国际领先水平有差距，制约飞行器续航能力。智能飞控系统在复杂气象条件下可靠性不足，2024年无人机飞行事故中60%源于环境适应问题。标准体系“碎片化”，国家、行业、地方标准缺乏协调，如无人机适航标准在不同地区执行不一，增加企业合规成本。

　　(四)安全风险与监管挑战

　　低空飞行安全隐患凸显，2024年全国发生无人机干扰机场运行事件127起，较2022年增长40%。“黑飞”现象屡禁不止，主要因监管技术手段不足和违法成本低。跨部门监管协调不畅，民航、公安、军方等部门权责划分不清，出现监管重叠或空白地带。数据安全风险值得警惕，低空飞行器收集的地理信息、城市影像等数据存在泄露风险，亟需建立数据安全管理制度。

　　五、发展展望与政策建议

　　(一)未来发展趋势

　　到2026年，低空经济将呈现三大趋势：一是技术融合加速，5G - A、北斗、AI等技术深度集成，使低空飞行器具备全自主飞行能力;二是场景规模化落地，无人机物流将覆盖80%以上偏远地区，eVTOL在重点城市实现商业化运营;三是产业生态完善，形成完整产业链，培育出若干家全球领先企业。市场规模有望突破万亿元，成为国民经济重要增长极。

　　区域发展将形成“三极引领、多点支撑”格局。珠三角地区成为全球低空制造业创新中心，长三角打造低空技术研发高地，成渝地区建设特色应用示范区。中西部地区依托资源优势，发展低空旅游、农林植保等特色产业，实现差异化发展。

　　(二)政策优化建议

　　深化空域管理改革：建议2026年前实现3000米以下低空空域分类划设全覆盖，建立“负面清单 + 承诺制”飞行管理制度，将常规飞行审批时间压缩至24小时内。推广湖南“军地民”协同管理经验，在全国建立省级低空飞行服务平台，实现空域动态调配。

　　完善基础设施布局：制定全国低空基础设施专项规划，重点在中西部地区补建通用机场，到2027年实现县县通通用机场服务。加快建设低空智联网，2026年前实现重点区域5G - A全覆盖，构建“空天地一体化”通信网络。推动基础设施共享复用，降低建设成本。

　　强化技术创新支撑：设立低空经济国家实验室，攻关长续航电池、高精度传感器等关键技术。建立“揭榜挂帅”机制，突破eVTOL适航认证、智能空管等技术瓶颈。加快标准体系建设，制定全流程标准，积极参与国际标准制定，提升话语权。

　　健全安全监管体系：构建“技术 + 制度”双重防线，推广无人机云监管平台，实现飞行计划报备、实时监控全覆盖。建立低空安全应急处置中心，提升突发事件响应能力。完善法律法规，明确低空飞行权利义务、责任划分和纠纷处理机制，形成法治化发展环境。

　　结语

　　低空经济作为新质生产力的重要代表，正从政策驱动转向“政策 - 技术 - 市场”协同驱动新阶段。过去三年，中国低空经济政策体系不断完善，产业规模快速增长，技术创新持续突破，为未来发展奠定坚实基础。面对空域管理、基础设施、技术瓶颈等挑战，需以制度创新破除体制机制障碍，以技术创新提升核心竞争力，以模式创新拓展应用场景，推动低空经济高质量发展。

　　到2035年，随着3.5万亿元市场规模的实现，低空经济将深刻改变人类生产生活方式，在空中交通、物流配送、城市治理等领域形成全新业态，为中国式现代化提供强大动力，书写中国经济高质量发展的新篇章。

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